Nuevo impuesto mínimo global: soberanía fiscal y competitividad
El Impuesto Mínimo Complementario Doméstico (IMCD) propuesto por el gobierno en la Ley de Presupuesto, marca un giro en la política tributaria uruguaya hacia la convergencia con los estándares de la OCDE, sin perder de vista su histórica estrategia de atracción de inversión.
- De la competencia fiscal a la cooperación global
El escenario tributario internacional atraviesa un cambio estructural. Tras años de competencia fiscal entre jurisdicciones, el acuerdo del Marco Inclusivo de la OCDE/G20 sobre BEPS 2.0 redefine las reglas del juego.
El Pilar Dos —formalizado en el Global Anti-Base Erosion (GloBE) Rules— establece que los grupos multinacionales con ingresos superiores a EUR 750 millones deben tributar una tasa efectiva mínima (ETR) de 15 % sobre sus utilidades en cada jurisdicción en la que operan.
El propósito es reducir la erosión de bases imponibles y el traslado artificial de beneficios a países de baja o nula tributación. El nuevo consenso internacional implica pasar de la tax competition a la tax coordination, lo que supone un cambio profundo para economías pequeñas y abiertas como Uruguay, tradicionalmente basadas en la estabilidad normativa y en regímenes promocionales con baja imposición.
¿Qué es el Pilar Dos?
El Pilar Dos es uno de los dos pilares del plan BEPS 2.0 de la OCDE y el G20, orientado a establecer un impuesto mínimo global del 15 % para los grupos multinacionales con ingresos consolidados iguales o superiores a 750 millones de euros.
Su finalidad es garantizar una tributación mínima efectiva por jurisdicción, evitando que las utilidades se concentren artificialmente en territorios de baja imposición.
El marco técnico del Pilar Dos se estructura en tres reglas principales:
Income Inclusion Rule (IIR): faculta al país de residencia de la matriz a gravar las utilidades de filiales que tributen por debajo del 15 %.
Undertaxed Payments Rule (UTPR): complementa la IIR, permitiendo negar deducciones o realizar ajustes en pagos intra-grupo cuando la IIR no se aplicó.
Qualified Domestic Minimum Top-Up Tax (QDMTT): habilita al país fuente a cobrar el impuesto adicional (top-up) necesario para alcanzar el 15 %.→ Uruguay incorpora esta figura bajo la denominación Impuesto Mínimo Complementario Doméstico (IMCD).
El Pilar Dos se basa en las Model Rules publicadas por la OCDE en diciembre de 2021 y el Implementation Framework de 2022-2023.
Aunque no constituye un tratado internacional, funciona como estándar global de cumplimiento entre los más de 140 países que integran el Marco Inclusivo, alineando legislaciones domésticas para evitar la doble imposición y asegurar la equidad fiscal global.
- El Impuesto Mínimo Complementario Doméstico (IMCD): diseño y fundamentos
El Proyecto de Presupuesto Nacional 2025-2029 introduce el Impuesto Mínimo Complementario Doméstico (IMCD), en línea con la figura de la Qualified Domestic Minimum Top-Up Tax (QDMTT) prevista en el Pilar Dos.
El impuesto grava a los grupos multinacionales cuya facturación consolidada supere el umbral global, asegurando que la carga fiscal efectiva en Uruguay alcance al menos el 15 %.
En términos técnicos, el IMCD se calculará:
𝐼𝑀𝐶𝐷=(15%−𝑇𝑎𝑠𝑎 𝑒𝑓𝑒𝑐𝑡𝑖𝑣𝑎 𝑒n 𝑈𝑟𝑢𝑔𝑢𝑎𝑦) × (𝑅𝑒𝑠𝑢𝑙𝑡𝑎𝑑𝑜 𝐺𝑙𝑜𝐵𝐸−𝐸𝑥𝑒𝑛𝑐𝑖𝑜𝑛𝑒𝑠 𝑝𝑜𝑟 𝑆𝑢𝑠𝑡𝑎𝑛𝑐𝑖𝑎)
donde:
Resultado GloBE: se parte del resultado contable ajustado por normas OCDE (art. 3.1 del GloBE Rules), eliminando partidas extraordinarias o no recurrentes.
Exenciones por sustancia (substance-based carve-outs): deducciones equivalentes a un porcentaje de costos laborales (9,6 % en 2025, descendente hasta 5 %) y activos materiales (7,6 %, bajando también a 5 %), conforme al art. 5.3 del modelo OCDE.
La base imponible se determina por jurisdicción (jurisdictional blending), no por entidad, evitando compensaciones entre países con distinta carga efectiva.
Las filiales uruguayas del mismo grupo serán solidariamente responsables del tributo, mecanismo que refuerza la recaudación doméstica.
El Ministerio de Economía estima una recaudación potencial de USD 300-350 millones anuales, fundamentalmente a costa de empresas con beneficios en regímenes promocionales. La aplicación de un QDMTT local evita que el impuesto “top-up” sea recaudado por otros países bajo la Income Inclusion Rule (IIR), preservando soberanía fiscal y flujo de ingresos al Tesoro uruguayo.
- Compatibilidad con regímenes especiales uruguayos
Uruguay se enfrenta a un dilema estructural: compatibilizar el Pilar Dos con su sistema de incentivos, pilares de su estrategia de desarrollo desde la década del 90.
Zonas Francas
Los usuarios de zonas francas pueden beneficiarse de exoneraciones totales de IRAE. Bajo el Pilar Dos, si la ETR resultante es inferior al 15 %, el IMCD completará la diferencia.
Aunque jurídicamente no deroga la Ley 15.921, sí neutraliza parcialmente su ventaja fiscal, lo que plantea interrogantes sobre la competitividad de estos regímenes frente a otros hubs regionales (por ejemplo, Panamá o Costa Rica, que aún no implementaron QDMTT locales).
En este contexto, Uruguay podría explorar mecanismos de crédito fiscal interno o reembolso por reinversión productiva, para mantener el atractivo sin vulnerar los estándares OCDE.
Régimen de Software y Servicios Globales
El Decreto 150/007 otorga exoneraciones proporcionales a la relación entre ingresos de exportación y totales. Si la tasa efectiva final queda por debajo del 15 %, el IMCD complementará el diferencial.
Esto afectará particularmente a filiales de grupos tecnológicos multinacionales, cuyo principal intangible —el desarrollo de software— suele ubicarse en Uruguay por su estabilidad y capital humano.
El desafío será demostrar sustancia económica real (empleo, infraestructura, investigación) para aplicar los carve-outs y reducir la carga efectiva.
Proyectos COMAP
Las exoneraciones de IRAE por inversiones promovidas podrían quedar sujetas al mismo ajuste. En teoría, los beneficios otorgados por la COMAP no serían anulados, pero sí “top-upeados” por el IMCD cuando el beneficio exceda el margen permitido bajo la tasa mínima. Esto exige revisar los contratos y las proyecciones de rentabilidad de los proyectos en curso.
- Efectos macrofiscales e internacionales
Desde la óptica macroeconómica, el IMCD busca:
- Proteger la recaudación local ante el nuevo orden tributario global.
- Evitar la reasignación de impuestos a jurisdicciones de residencia de las matrices.
- Alinear a Uruguay con los estándares de la OCDE, reduciendo el riesgo reputacional y la percepción de “jurisdicción fiscal preferencial”.
No obstante, el impacto no es neutro.
Los incentivos fiscales han sido uno de los motores del flujo de inversión extranjera directa (IED), especialmente en servicios corporativos, tecnología y logística.
Un aumento efectivo al 15 % podría erosionar la ventaja competitiva frente a otros países que aún no aplican el QDMTT.
La evidencia empírica (IMF Working Paper 23/114) muestra que la implementación del Pilar Dos reduce en promedio un 3 % la IED en jurisdicciones tradicionalmente de baja imposición. Sin embargo, ese efecto se mitiga si el país combina la medida con políticas de certeza jurídica y promoción no tributaria (infraestructura, innovación, capital humano).
En el plano internacional, Uruguay mejora su posicionamiento como socio confiable, alineado con la transparencia fiscal y la cooperación multilateral, dos condiciones clave para mantener acuerdos de doble imposición (CDI) y atraer inversión de países OCDE.
- El equilibrio entre justicia tributaria y competitividad
El debate de fondo trasciende lo técnico.
Uruguay, que basó su estrategia de desarrollo en la estabilidad, previsibilidad y tratamiento fiscal favorable, enfrenta ahora la necesidad de redefinir su modelo.
El IMCD es, al mismo tiempo, una herramienta de justicia fiscal y un test de soberanía tributaria.
Ventajas
- Garantiza que las multinacionales aporten un piso mínimo al financiamiento del Estado.
- Permite que la recaudación adicional quede en Uruguay y no en el país de la matriz.
- Mejora la reputación internacional y reduce riesgos de listas grises.
Desafíos
- Redefinir la política de promoción de inversiones sin violar compromisos internacionales.
- Evitar una percepción de imprevisibilidad normativa.
- Mantener la simplicidad y certeza del sistema tributario, históricamente una ventaja comparativa.
El camino razonable sería una implementación gradual, con cláusulas de estabilidad para proyectos vigentes y mecanismos de compensación por inversión en empleo o I+D, similares a los aplicados en Irlanda o Singapur.
De ese modo, el país preservaría su competitividad mientras cumple con el estándar global.
- Conclusiones: una oportunidad para modernizar el modelo
La adopción del IMCD no debe interpretarse como una renuncia a la competitividad, sino como una actualización inevitable.
La competencia fiscal del siglo XX —basada en tasas nominales bajas— está dando paso a una competencia del siglo XXI, centrada en la calidad institucional, la seguridad jurídica y la innovación.
Uruguay tiene condiciones únicas para sobresalir: un marco legal estable, un sistema financiero transparente y capital humano calificado.
El desafío será usar el nuevo impuesto como punto de partida para repensar los incentivos, orientándolos a la economía del conocimiento y la sostenibilidad, no a la mera baja tributación.
En definitiva, el Impuesto Mínimo Complementario Doméstico representa el paso lógico de un país que busca seguir siendo competitivo, pero en un entorno fiscal más equitativo y coordinado.
El equilibrio entre atraer inversión y asegurar una contribución justa definirá, una vez más, el modelo uruguayo de inserción internacional.
