Perspectiva Constitucional de los Contratos de Inversión: ¿aprobación legislativa previa?

En las últimas dos décadas, los gobiernos uruguayos han firmado acuerdos significativos con empresas multinacionales y grandes grupos económicos sin requerir la aprobación del Parlamento, lo que plantea preguntas sobre el cumplimiento del artículo 85 numeral 7 de la Constitución. Este artículo exige que los contratos o convenciones con “potencias extranjeras” reciban la aprobación de la Asamblea General. Aquí surge una cuestión clave: ¿puede una multinacional o conglomerado empresarial transfronterizo considerarse una “potencia extranjera” en el contexto constitucional uruguayo?

“Potencias Extranjeras” en el Sistema Internacional

El término “potencia extranjera” tradicionalmente hace referencia a un Estado con influencia significativa en los asuntos internacionales, como potencias militares o económicas. En sus orígenes, las potencias extranjeras eran Estados-nación liderados por monarcas o líderes políticos que, a través de tratados, alianzas y guerras, ejercían influencia sobre otros Estados y territorios. El concepto ha evolucionado para abarcar no solo Estados, sino también organizaciones internacionales, actores no estatales, e incluso empresas multinacionales con suficiente poder económico o capacidad de influencia.

Las grandes potencias o superpotencias, como surgieron tras la Segunda Guerra Mundial, marcaron una distinción clara en términos de capacidad militar y económica. Estas potencias tienen la habilidad no solo de influir en regiones específicas, sino de estructurar el orden internacional en función de sus intereses. Aunque en un inicio “potencia extranjera” se vinculaba exclusivamente a Estados, la globalización y la creciente influencia de las empresas multinacionales han ampliado el alcance del término.

Evolución del Concepto de “Potencia Extranjera”

Un ejemplo claro de esta evolución es la Ley de Vigilancia de Inteligencia Extranjera (FISA) en Estados Unidos, que amplía el término “potencia extranjera” para incluir no solo Estados-nación, sino también entidades no estatales, como grupos terroristas, organizaciones políticas extranjeras y empresas bajo el control de gobiernos extranjeros. Por ejemplo, la empresa china Huawei fue considerada una “potencia extranjera” bajo esta ley, ya que el gobierno de EE.UU. argumentó que estaba dirigida y controlada por el Estado chino.

Este tipo de interpretación sugiere que, en el contexto moderno, el concepto de potencia extranjera no se limita a entidades estatales, sino que puede extenderse a empresas y grupos económicos con influencia global.

Implicaciones para el Orden Internacional

La creciente relevancia de actores no estatales en el escenario internacional ha desdibujado las fronteras entre el poder estatal y el privado. Las multinacionales, con su capacidad de influir en economías y políticas públicas, ejercen un poder comparable al de algunos Estados, lo que refuerza la idea de que pueden considerarse “potencias extranjeras”. Estas entidades no solo pueden afectar la soberanía de los Estados, sino que también tienen la capacidad de negociar en términos que antes estaban reservados exclusivamente a los Estados-nación.

Diferencia entre “Potencia Extranjera” y “Poder Extranjero”

El término “potencia extranjera” suele referirse a una entidad específica, con personería definida y reconocida, mientras que “poder extranjero” tiene un alcance más amplio, abarcando cualquier forma de influencia o coerción extranjera, sea estatal o no estatal. Mientras que “potencia extranjera” se limita más a acuerdos y contratos con entidades con personalidad jurídica, “poder extranjero” puede incluir cualquier forma de intervención o influencia, ya sea económica, política o cultural.

Análisis del Estándar Constitucional Uruguayo

La Constitución uruguaya contiene dos artículos clave para comprender la relación del Estado con actores extranjeros. El artículo 2 establece la independencia del Estado de todo “poder extranjero”, afirmando un principio de autodeterminación y soberanía. El artículo 85 numeral 7 otorga al Parlamento la competencia exclusiva para aprobar tratados, convenios y contratos del Estado con “potencias extranjeras”.

La inclusión de la frase “potencias extranjeras” en el artículo 85 refleja una visión de los actores internacionales como entidades de poder significativo, con las cuales los acuerdos deben ser supervisados por el Parlamento para proteger la soberanía del Estado. Esta norma establece que cualquier tratado, alianza, convención o contrato celebrado por el Poder Ejecutivo con potencias extranjeras debe ser aprobado por mayoría absoluta en ambas cámaras del Parlamento.

Contratos de Inversión y la Ley de Inversiones

El Decreto 477/2008 regula los contratos de inversión en Uruguay, facilitando acuerdos entre el Estado y empresas nacionales o extranjeras para proyectos de gran envergadura. Sin embargo, el decreto no establece claramente el cumplimiento de las normas constitucionales que exigen la aprobación parlamentaria de estos contratos cuando la contraparte es una entidad con poder económico asignado al de una “potencia extranjera”.

En contratos de gran magnitud, como la instalación de plantas de procesamiento de celulosa (por ejemplo, UPM) o la concesión de zonas francas y puertos libres, el Estado uruguayo ha comprometido recursos y otorgado exoneraciones fiscales sin la aprobación legislativa previa, lo cual podría violar el artículo 85 numeral 7. Si bien el Decreto 477/2008 establece procedimientos para estos contratos, la Constitución requiere la intervención del Parlamento cuando se trata de compromisos con entidades que podrían ser consideradas “potencias extranjeras”. Además, el Decreto 477/2008 resulta de dudosa legalidad al atribuir al poder ejecutivo facultades y poderes para ingresar en áreas claramente ajenas a la ley 16.906 que está reglamentando (permisos administrativos, compra de suministros, infraestructura, subsidios, normas laborales, etc).

La Empresa Multinacional como “Potencia Extranjera”

Una empresa multinacional con presencia y poder económico transnacional puede considerarse una “potencia extranjera” bajo el artículo 85 numeral 7 de la Constitución uruguaya. Si consideramos el poder de negociación y la influencia que tienen estas empresas, especialmente en proyectos de infraestructura a gran escala, es razonable afirmar que cumplen con las características de una “potencia extranjera”, ya que actúan con un poder similar al de los Estados, negociando en igualdad de condiciones con gobiernos nacionales y obteniendo beneficios que pueden afectar la soberanía del país.

El término “contratos de cualquier naturaleza” en el artículo 85 numeral 7 es lo suficientemente amplio como para abarcar los contratos de inversión del Decreto 477/2008, especialmente cuando se trata de acuerdos con multinacionales que impactan significativamente en la economía y en la política pública del país.

Conclusión

El concepto de “potencia extranjera” en el derecho constitucional uruguayo debería ser ampliado para incluir a las multinacionales y grandes conglomerados económicos que negocian acuerdos de gran magnitud con el Estado. En estos casos, es crucial que los contratos de inversión sean aprobados por el Parlamento, tal como lo exige el artículo 85 numeral 7 de la Constitución, para proteger la soberanía y garantizar que el Estado no se vea comprometido por acuerdos que no han sido debidamente supervisados.

La evolución del sistema internacional ha ampliado el rol de los actores no estatales, como las multinacionales, que hoy en día tienen un impacto tan grande como el de algunas naciones. En este contexto, las normas constitucionales uruguayas deben adaptarse a esta realidad, asegurando que los contratos con estos actores sean sujetos a los mismos controles que los acuerdos con Estados-nación. De esta manera, se garantizaría una mayor transparencia y se evitaría comprometer recursos públicos y beneficios fiscales sin el adecuado control legislativo.