Negociación colectiva: nueva ley se adapta a las reglas de OIT
La reciente Ley 20.145 ha recogido varios aspectos objetados por el Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEARC) de la OIT, modificando la ley 18.566 del año 2009 que fuera introducida en anteriores gobiernos para darle un nuevo marco a la negociación colectiva. Aunque parezcan pocos cambios, han sido aspectos muy cuestionados por organizaciones empresariales y por la misma OIT, en cuanto eran normas con efectos expansivos o desviados de lo que han sido las reglas y principios contenidos en Convenios Internacionales del Trabajo e interpretaciones de expertos dentro del OIT.
Recogemos seguidamente los comentarios realizados dentro de la Comisión de Asuntos Laborales y Seguridad Social de la Cámara de Senadores, con motivo del tratamiento parlamentario de esta ley (Asunto 801/2022).
Antecedentes
La Ley Nº 10.449, de 12 de noviembre de 1943, llamada “Negociación Colectiva. Consejos de Salarios. Creación”, que es la norma madre en la materia, fue parcialmente modificada mediante la Ley Nº 18.566, de 11 de setiembre de 2009, sobre “Sistema de negociación colectiva” en el sector privado, también llamada “Ley de Negociación Colectiva” (LNC). En el año 2009 la Cámara de Industrias del Uruguay (CIU), la Cámara Nacional de Comercio y Servicios del Uruguay (CNCS) por intermedio de la Organización Internacional de Empleadores (OIE), presentaron una queja ante el Comité de Libertad Sindical (CLS) de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), primero contra el proyecto de ley de Negociación Colectiva, y luego -una vez sancionada la ley- contra la norma legal definitiva, alegando el incumplimiento por parte del Gobierno Uruguayo a las obligaciones que surgen de los Convenios Internacionales del Trabajo Nos. 87, 98, 144 y 154.
El Gobierno uruguayo se pronunció sobre los puntos objeto de la queja el 29 de octubre de 2009, luego de lo cual el CLS emitió el 356º Informe – (Caso Nº 2699, marzo de 2010), en el que realizó una serie de observaciones y formuló las recomendaciones a nuestro país, señalando -en lo medular- que ciertas disposiciones de la Ley Nº 18.566, no estaban alineadas con los principios de la Negociación Colectiva y los convenios internacionales del trabajo ratificados por Uruguay en la materia (párrafos 1385 a 1391).
Por lo que, en el análisis del presente proyecto deberá tenerse especial consideración el objetivo que el mismo persigue y que se consigna expresamente en la exposición de motivos, esto es, “cumplir con las recomendaciones de la OIT al Uruguay”, a partir de las observaciones que el CLS efectuó en el año 2010, en su 356º informe (caso Nº 2699), respecto de la Ley Nº 18.566. Entre los años 2015 y 2019 fueron elaboradas diferentes propuestas por parte del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), las cuales no prosperaron por no obtener la conformidad de las organizaciones de empleadores y de trabajadores. Finalmente, con fecha 29 de octubre de 2019, fue enviado al Parlamento por parte del Poder Ejecutivo un proyecto de ley, de contenido casi idéntico al que estamos considerando, que no contó con el apoyo necesario para convertirse en ley, y finalmente fue archivado.
El proyecto objeto del presente informe, se comenzó a gestar a partir del diálogo con los representantes de las diferentes organizaciones gremiales, en cumplimiento con lo dispuesto por el Convenio Nº 144 de la OIT, en el marco del Consejo Superior Tripartito. En efecto, a partir del mes de mayo del año 2020, se conformó una Comisión Tripartita integrada por representantes de las organizaciones de empleadores referidas y con el Plenario Intersindical de Trabajadores – Convención Nacional de Trabajadores (PIT-CNT) y del MTSS, y a partir de una propuesta de este Ministerio, volvieron a generarse intercambios donde se recibieron las posiciones de cada uno de los actores sociales. Tal intercambio derivó en el presente proyecto.
Contenido del proyecto de ley
El presente proyecto recoge -como se dijo- las principales objeciones realizadas por el CLS y la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEARC), órganos de control de la OIT y formaliza una propuesta legislativa que en su temática general ha sido puesta previamente en consulta con las organizaciones de empleadores referidas y con el PIT-CNT mediante sucesivos documentos presentados en diversas instancias tripartitas. De acuerdo con las consideraciones precedentes, se propone para su aprobación un texto que procura cumplir con las recomendaciones de la OIT al Uruguay, alineando la legislación sobre negociación colectiva en el país a los principios de la Negociación Colectiva y los Convenios Internacionales ratificados por Uruguay en la materia.
A esos efectos, el artículo 1º propone sanear la observación de la OIT sobre el artículo 4º de la Ley Nº 18.566, vinculada al “intercambio de informaciones necesarias a fin de facilitar un desarrollo normal del proceso de Negociación Colectiva”, y que “tratándose de información confidencial la comunicación lleva implícita la obligación de reserva, y su desconocimiento hará incurrir en responsabilidad a quienes incumplan” (artículo 4º).
La OIT (Informe CLS Nº 356 de marzo 2010, n. 1389, apartado I) había establecido: “El Comité considera que las partes de la negociación, tengan personería o no, deben ser responsables ante eventuales violaciones del derecho de reserva de las informaciones que reciban en el marco de la negociación colectiva. Y pide al Gobierno que vele por el respeto de este principio”. Entendemos que resulta pertinente que, tanto las organizaciones de empleadores como la de los trabajadores, a la hora de brindar determinada información de carácter confidencial, cuenten con personería jurídica. Tal es así que para que pueda hacerse efectiva la responsabilidad de la organización que incumpla la mentada obligación de reserva, se prevé que, a los efectos del intercambio de informaciones necesarias, las organizaciones profesionales (tanto de trabajadores como de empleadores) deberán contar con personería jurídica. La única diferencia -en este punto- respecto al texto del proyecto presentado en el año 2019 por el gobierno anterior, es que aquel hacía referencia únicamente a las organizaciones sindicales, mientras que en el presente proyecto tal exigencia resulta aplicable tanto a las organizaciones sindicales como a las empresariales.
En el artículo 2º se propone derogar el literal D del artículo 10 de la Ley Nº 18.566, asegurando que el nivel de Negociación Colectiva sea establecido por las partes y no sea objeto de votación en una entidad tripartita. El artículo 10 refiere a las competencias del Consejo Superior Tripartito; mientras que el literal D) de la mencionada disposición alude a «Considerar y pronunciarse sobre cuestiones relacionadas con los niveles de negociación tripartita y bipartita». Sobre este punto, el CLS había expresado: «[…] en lo que respecta a las competencias del Consejo Superior Tripartito y en particular a la de considerar y pronunciarse sobre cuestiones relacionadas con los niveles de negociación tripartita y bipartita […], el Comité ha subrayado en numerosas ocasiones que ‘la determinación del nivel de negociación […] debería depender de la voluntad de las partes’. […] El Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias, incluida la modificación de la legislación vigente, para que el nivel de negociación colectiva sea establecido por las partes y no sea objeto de votación en una entidad tripartita». (El subrayado es nuestro)
El cuestionamiento principal radica en que la Ley Nº 18.566, si bien al principio pregona por la libertad de negociación, luego la limita al otorgarle la competencia al Consejo Superior Tripartito, ya que la determinación de los niveles de negociación es resorte exclusivo de los actores sociales. Se constituye un claro apartamiento del principio de libre disponibilidad de los niveles de negociación, emanado del Convenio Nº 98 y la Recomendación Nº 163. En tal sentido, la derogación del literal D) proyectado cumple -a cabalidad- con el pedido del CLS.
En el artículo 3º del proyecto, se propone modificar el artículo 14 de la Ley Nº 18.566, eliminando la parte final de la disposición, de modo que, si no existiere organización sindical a nivel de empresa, la eventual negociación se lleve con quien elijan los propios trabajadores y no necesariamente con la organización más representativa de nivel superior, como imponía la mencionada disposición. Al respecto, el CLS Expresa: «[…] en lo que respecta a los sujetos de la negociación colectiva bipartita y en particular a que en la negociación colectiva de empresa cuando no exista organización de trabajadores la legitimación para negociar recaerá en la organización más representativa de nivel superior (artículo 14, última oración), el Comité observa que las organizaciones querellantes estiman que la inexistencia de un sindicato no significa la inexistencia de relaciones colectivas en la empresa. El Comité estima por una parte que la negociación con la organización más representativa de nivel superior sólo debería llevarse a cabo en la empresa si cuenta con una representación sindical conforme a la legislación nacional. El Comité recuerda por otra parte que la Recomendación sobre los contratos colectivos, 1951 (núm. 91), da preeminencia en cuanto a una de las partes de la negociación colectiva a las organizaciones de trabajadores, refiriéndose a los representantes de los trabajadores no organizados solamente en caso de ausencia de tales organizaciones. En estas condiciones, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que la regulación legal posterior tenga plenamente en cuenta estos principios” (el subrayado nos pertenece». (Informe CLS Nº 356 de marzo 2010, n. 1389, apartado V).
Entonces, la derogación de la parte final del artículo 14, al determinar que la ausencia de sindicato en la empresa no necesariamente determina que se deba negociar con el sindicato de rama, resulta hábil para dejar sin sustento la observación del Comité, en tanto quedaría habilitada la negociación colectiva con los representantes de trabajadores no organizados, de conformidad con lo dispuesto en el Convenio Nº 135, ratificado por Uruguay en el año 2013.
En el artículo 4º del proyecto se propone sanear la observación sobre la ultraactividad de los Convenios Colectivos, prevista en el inciso segundo del artículo 17 de la Ley Nº 18.566. A esos efectos, se propone derogar el inciso mencionado, asegurando que la duración de los Convenios Colectivos sea un factor que, en primer término, corresponde a las partes determinar. Sobre la vigencia de los convenios colectivos, el CLS expresó: «[…] ‘La duración de los convenios colectivos es una materia que en primer término corresponde a las partes concernidas, pero si el Gobierno considera una acción sobre este tema, toda modificación legislativa debería reflejar un acuerdo tripartito’ […]». La objeción formulada por el CLS se centra en que la ultraactividad del convenio colectivo fue establecida por el legislador en el año 2009, sin contar con el apoyo del sector empleador. En efecto, siendo la regla general en esta materia que la duración del convenio colectivo debe ser resuelta libremente por las partes, a través de la negociación colectiva, “si el Gobierno considera una intervención sobre el tema”, ello necesariamente “debería reflejar un acuerdo tripartito”, lo cual, como se dijo, no se verificó en la Ley cuestionada. Por tal motivo el Comité “invita al Gobierno a que discuta con los interlocutores sociales la modificación de la legislación a efectos de encontrar una solución aceptable para ambas partes”.
En consecuencia, los convenios colectivos que se celebren a partir de la promulgación del nuevo texto legal, regirán hasta que se agote el plazo o se cumpla la condición que acuerden las partes, o hasta que el convenio sea denunciado por cualquiera de ellas (para el caso de que el convenio no establezca un plazo de vigencia o condición). Finalmente, el artículo 5º del proyecto, refiere al registro y publicación de las resoluciones de los Consejos de Salarios y de los Convenios Colectivos dispuesto por el artículo 5º de la Ley Nº 10.449, de 12 de noviembre de 1943, en la redacción dada por el artículo 12 de la Ley Nº 18.566, de 11 de setiembre de 2009, y por el artículo 16 de la última norma. Sobre este punto, “el Comité solicita al Gobierno que se asegure que este registro y publicación solo se realice a los efectos de controlar el cumplimiento de mínimos legales y de cuestiones formales, como por ejemplo la determinación de las partes y destinatarios del convenio con suficiente precisión y la duración del mismo”.
En cumplimiento de esta observación se aclara que no constituirán requisito alguno de autorización, homologación o aprobación por el Poder Ejecutivo. De tal modo, se asegura que en dicho trámite de registro y publicación sólo se realice el control de cumplimiento de los mínimos legales y de cuestiones de forma, no teniendo el Estado potestad alguna para inmiscuirse en su contenido, tal como lo disponen los Convenios núm. 87, 98 y 154 de la OIT.
Ver: https://parlamento.gub.uy/documentosyleyes/documentos/repartido/senadores/49/662/0/PDF
