Regulación de los drones, sensores y otros dispositivos similares en Uruguay. Reparación de daños.

La actividad de los drones y otros dispositivos sensores en Uruguay tiene escasa regulación pero su crecimiento es exponencial. No hay una ley general que se haya encargado de esta nueva realidad aeronáutica, al punto que en la actualidad nuestro país solo cuenta con una mínima normativa en dos reglamentaciones particulares, que no son derivadas de los códigos vigentes ni leyes especiales, sino de normas administrativas. 

Sin embargo, antes de comentar estas reglamentaciones queremos destacar de modo general la creciente utilización de tecnología para diversos usos, desde fines simplemente recreativos a estudios técnicos, investigación, recopilación de datos, delivery de bienes, servicios de rescatistas, videovigilancia, uso militar, espionaje, filmaciones, actividades agropecuarias, usos comerciales en general y otros que hoy ni siquiera están en conocimiento de los particulares. La legislación ha avanzado escasamente en regulaciones que son muy necesarias y hasta diríamos extremadamente imprescindibles para el control, supervisión y represión de usos y conductas dañinas, invasivas o irregulares. No sólo porque se trata de vehículos no tripulados que son controlados remotamente en el espacio aéreo público e incluso a veces utilizando el espacio reservado a vuelos privados, militares o tráfico aéreo regular (la regulación los llama «dispositivos aéreos operados a distancia»), sino porque conllevan riesgos para personas y bienes que pueden causar daños, accidentes, interferencias en la navegación, violación de propiedad privada o derechos protegidos, etc.

Ubicamos la mayor dificultad de no disponer de regulaciones de alto nivel normativo, sino exclusivamente reglamentarias, en la zona de confluencia de los vuelos autorizados o permitidos administrativamente con los derechos a la privacidad, a la intimidad y a la imagen de las personas, así como a la no invasión de la propiedad privada.  En estos casos, se encuentran en juego libertades y derechos que la Constitución reconoce y protege, incluso mediante la tutela penal. Pero al no existir ninguna determinación, que sólo podría hacerse por una ley, continuarán rigiendo en su totalidad las normas constitucionales que protegen tales derechos y las eventuales infracciones de naturaleza penal y/o administrativas previstas para los casos en que se produzca la vulneración de estos derechos. 

La única norma cercana a esta realidad es el Código Aeronáutico vigente, que solamente regula la actividad aeronáutica resultante del uso de aeronaves, entendidas como cualquier vehículo capaz de navegar por el aire pero como medio de transporte tripulado, sin referencia ni consideración alguna a la posibilidad de vuelos no tripulados, autónomos u operados mediante inteligencia artificial, y tampoco a sensores u otros dispositivos similares. Es comprensible si se considera que el Código vigente es del año 1974 y ha sufrido escasas alteraciones.

Cuando se producen vacíos o lagunas como en este caso, donde los drones no tienen una regulación prevista ni adecuada, el mismo Código dispone: «ante cualquier cuestión que no estuviera prevista por este Código y demás normas aeronáuticas aplicables, se acudirá a los principios generales del derecho y a los fundamentos de las leyes análogas aeronáuticas, a la doctrina más recibida y a la costumbre en la materia del derecho aeronáutico; en caso de que subsistiere la duda, se recurrirá a las doctrinas más recibidas, a los fundamentos de las leyes análogas o a los principios generales del derecho común teniendo en cuenta las circunstancias del caso» (art. 3). 

Considerando estos criterios, y la urgencia y necesidad de disponer de una mínima regulación de la actividad aeronáutica con drones y sensores, es que se dictaron las dos únicas normas vigentes a la fecha por la autoridad reguladora. La primera es la Resolución 291/2014 de 29 de agosto de 2014, referido a los drones y elementos similares, dictada por la Dirección Nacional de Aviación Civil e Infraestructura Aeronáutica (DINACIA). La otra disposición es el Decreto del Poder Ejecutivo No. 260/2018 de 29 de agosto de 2018, en lo que respecta a los llamados «sensores aeroespaciales». En esta nota vamos a considerar ambas regulaciones por separado.

Reglamentación sobre drones y dispositivos similares en Uruguay

En lo medular, la Resolución 291/2014 de la DINACIA segmenta tres categorías o grupo de drones.

Dice que «los Dispositivos Aéreos Operados a Distancia, cualquiera sea su denominación comercial o común se clasifican en :

a. Dispositivos Aéreos Operados a Distancia – Menores, de hasta 25 kg de peso de lanzamiento.

b. Dispositivos Aéreos Operados a Distancia – Medianos, de más de 25 kg de peso de lanzamiento y hasta 260 kg de peso vacío inclusive.

c. Dispositivos Aéreos Operados a Distancia – Mayores, o Sistema de Aeronave Pilotada a Distancia (RP AS), de más de 260 kg de peso vacío.

La regulación excluye, salvo autorización expresa de la DINACIA, el uso o vuelo para:

a. el transporte de pasajeros.

b. las operaciones internacionales.

c. el vuelo en áreas prohibidas o restringidas.

d. el vuelo sobre áreas pobladas o concentraciones de personas.

e. el vuelo en zonas de tráfico de aeropuertos y aeródromos.

La regulación establece que en el caso de vuelos deportivos o recreativos de los Dispositivos Menores (hasta 25 kgs), no será necesario tramitar permiso o autorización, vuelo que será libre hasta los 120 mts. de altura y con excepción de la zona de aeródromos. Para los otros dos Dispositivos se requiere cumplir una serie de exigencias, ya sea para los usos recreativos y deportivos de los llamados «Medianos» (registración, acreditación de documentos, etc.) o para los que se practiquen con los Dispositivos «Mayores» (se pide principalmente licencia aeronáutica, prueba, etc).

Cuando los usos de cualquiera de los dispositivos sea de naturaleza comercial, se los asimila a los «trabajos aéreos» (artículo 122 del Código Aeronáutico); es decir, se le exige seguros de responsabilidad civil, obtener permisos específicos y cumplir con la reglamentación de los Decretos 39/97 y 314/94. Cada titular que requiera realizar trabajos aéreos debe concurrir a la DINACIA para quedar incluido en el Registro de Empresas con permisos de Trabajo Aéreo. 

Las sanciones que se aplicarían, ante los incumplimientos de la regulación administrativa anterior, son las que se prevén en la reglamentación general aeronáutica, pero no hay una determinación específica para reprimir, impedir el vuelo, incautar o multar a los infractores en lo que refiere a los usuarios o propietarios de drones.

En febrero de 2019 la DINACIA reglamentó las zonas habilitadas para operar drones recreativos: Parque Baroffio, Parque Marcos Sastre, Parque Miguelete y Parque Tomkinson, todo dentro de Montevideo, estableciéndose las coordenadas exactas en cada caso (Resolución No. 93/2019). La altura máxima será de 30 metros y solamente podrán operar durante el día.

La DINACIA ha creado la aplicación APP “Portable UTM” para registrar solicitudes de autorización de vuelo de drones. 

Reglamentación de los sensores aeroespaciales en Uruguay

Por otra parte, como ya adelantamos, el Decreto 260/2018 regula en particular otras actividades dedicadas al relevamiento aéreo del territorio nacional y aguas jurisdiccionales a través de un implemento: sensor aeroespacial. Esta norma sustituyó al Decreto 314/994 de 5 de julio de 1994, que estaba obsoleto en muchos aspectos regulatorios ante el avance de la tecnología.

La reglamentación exige dos registraciones: la del operador del sensor aeroespacial y la del mismo sensor a ser utilizado.

En cuanto al sensor disponible, se dispone que «Las personas físicas o jurídicas que pretendan ejercer actividades de relevamiento aéreo, deberán registrar el sensor en el «Registro de Sensores Aeroespaciales» que llevará el Servicio de Sensores Remotos Aeroespaciales (SSRA) el cual tendrá una vigencia de dos años y será un requisito para la obtención del Permiso de Trabajo Aéreo correspondiente, que emite la Dirección Nacional de Aviación Civil e Infraestructura Aeronáutica.» (art. 1).

Para la inscripción en el Registro de Sensores Aeroespaciales, se exigirá: 1. Copia de manual del sensor. 2. Inspección visual del mismo. 3. Pago de tasa de registro.

La reglamentación también impone que los operadores del sensor deban estar debidamente registrados. Establece la norma que «las personas físicas o jurídicas podrán ejercer actividades del relevamiento aéreo, previa inscripción en el «Registro de Operadores de Sensores Aeroespaciales», que llevará la Dirección General de Aviación Civil, la que otorgará las licencias correspondientes, sin perjuicio de su suspensión o cancelación en cualquier momento, por causas fundadas.» (art. 2).

Para inscribirse en dicho Registro, deberá cumplirse con los siguientes requisitos:
A- Poseer el Certificado del Registro de Sensores Aeroespaciales emitido por el SSRA.
B- Las personas que intervengan en actividades de relevamiento aéreo deben ser personas o empresas nacionales, incluso el Personal Navegante, Operadores y Técnicos; excepto en los casos en que expresamente se exima del cumplimiento de este requisito. Si se tratara de empresas, la mayoría de sus directores deberán poseer la calidad indicada en este párrafo.
C- Poseer reconocida responsabilidad moral y capacidad técnica para desarrollar las actividades mencionadas a criterio de la Dirección General de Aviación Civil.

El régimen para la obtención de los permisos para efectuar un relevamiento con cualquier tipo de sensor aerotransportable, así como procesar dicho material en el territorio nacional y sus aguas jurisdiccionales se regulará por el siguiente procedimiento: «Procedimiento para el transporte y uso de sensores aerotransportables en el espacio aéreo en el territorio nacional y sus aguas jurisdiccionales».

En cuanto a las zonas habilitadas para los vuelos, hay un principio general que establece que solo podrá hacerse en aquellos sitios expresamente habilitados y jamás en las zonas de vuelos prohibidas. Si la necesidad es ingresar en esas zonas prohibidas, la reglamentación indica que «para el sobrevuelo con fines de relevamiento de zonas restringidas, prohibidas, peligrosas o de aproximación y salida de aeródromos (CTR) las mismas se consideraran zonas de vuelo prohibido para esta actividad y requerirán una autorización especial para su operación. Se considerará como límite de dichas áreas para su sobrevuelo su límite lateral, no se tomará en cuenta su límite vertical.» (art. 3). Y agrega: «para efectuar un relevamiento con cualquier tipo de sensor aerotransportable en zonas de vuelo prohibido (artículo 24 del Código Aeronáutico aprobado por el Decreto-Ley 14.305 de 29 de noviembre de 1974), deberá solicitarse y obtenerse la previa autorización del Ministerio de Defensa Nacional, por intermedio de la Dirección General de Aviación Civil.» (art. 4).

Responsabilidad por daños causados con los artefactos

Isaac Asimov impuso tres reglas que deben considerarse para los robots o artefactos con inteligencia artificial incorporada, como pueden ser drones autónomos:

  • Un robot no hará daño a un ser humano o, por inacción, permitirá que un ser humano sufra daño.
  • Un robot debe cumplir las órdenes dadas por los seres humanos, a excepción de aquellas que entrasen en conflicto con la primera ley.
  • Un robot debe proteger su propia existencia en la medida en que esta protección no entre en conflicto con la primera o con la segunda ley.

Sin embargo, tanto los robots autónomos como cualquier artefacto operado por el hombre pueden producir daños sobre personas y bienes. 

Las reglas de responsabilidad civil derivan de nuestro Código Civil que dispone que toda persona debe responder no sólo por el daño causado su propia conducta sino de las cosas que uno es propietario. El alcance de la responsabilidad puede llegar tanto a causar daño físicamente, como lesiones personales o roturas de bienes, y también a la violación de derechos de las personas, como la invasión de espacio privado, la afectación de la imagen de una persona o trasgresión de la intimidad.

Dice el art. 1319: «Todo hecho ilícito del hombre que causa a otro un daño, impone a aquél por cuyo dolo, culpa o negligencia ha sucedido, la obligación de repararlo». El art. 1324 aclara la responsabilidad: «Hay obligación de reparar no solo el daño que se causa por hecho propio, sino también el causado por el hecho de las personas que uno tiene bajo su dependencia o por las cosas de que uno se sirve o están a su cuidado».

De manera análoga, el principio en materia aeronáutica es de la reparación integral a los terceros que sufren daños en superficie a causa de la actividad de aeronavegación.

El art. 8 del Código Aeronáutico dispone: «(Limitación al derecho de propiedad).- Nadie puede oponerse en razón de un derecho de propiedad en la superficie, al sobrevuelo de las aeronaves siempre que éste se realice de acuerdo con las normas jurídicas vigentes. No obstante el perjuicio emergente de un sobrevuelo legítimo dará lugar a eventual responsabilidad.»

Del mismo modo, el art. 166 establece la regla de que «Los daños y perjuicios causados en la superficie dan derecho a reparación de acuerdo con lo establecido en este Capítulo, con sólo probar que los mismos provienen de una aeronave en vuelo o de una cosa caída o arrojada de la misma. La responsabilidad incumbe al explotador de la aeronave. No habrá lugar a la reparación si los daños y perjuicios no son consecuencia directa del acontecimiento que los ha originado, o si se deben al mero hecho del vuelo de la aeronave, de conformidad con los reglamentos aplicables. A los efectos de este Capítulo, se considera a una aeronave en vuelo, desde el momento en que se aplica la fuerza motriz para emprender el vuelo hasta el momento en que, habiendo finalizado éste, deja de moverse por sus propios medios. Tratándose de una aeronave más liviana que el aire o de un planeador, se considera en vuelo desde el momento en que se desprende de la superficie hasta aquel en que queda amarrada nuevamente a ésta».

No refiere esta norma a la responsabilidad del fabricante del artefacto, que también existe y es posible accionar si el daño causado obedece a un defecto o imperfección del artefacto en sí, la cual queda atrapada por la ley de defensa del consumidor vigente (art. 34, Ley 17.250), y otras normas comerciales y civiles en su caso. Supongamos que un dron cae en medio de su vuelo sobre un transeúnte y le causa un daño grave. El propietario del dron podrá demostrar que ese daño obedeció no a una conducta propia sino a un defecto o vicio del producto, llamando a responder por ello también al fabricante o su representante local.

En todo caso, el alcance de la responsabilidad es la del propietario o titular del artefacto, o la del usuario circunstancial u ocasional eventualmente. Es una responsabilidad enteramente patrimonial, determinada objetivamente por las normas. Aclaramos que se trata de una responsabilidad que en principio es de corte netamente civil, pero que puede llegar a producir incluso consecuencias penales en ciertos casos extremos, de dolo o culpa muy grave, o transgredir normas de privacidad o inviolabilidad de la propiedad privada o pública, o afectar deliberadamente infraestructuras, equipamientos críticos, etc (como causar estragos en cables de tendido eléctrico, chimeneas, accidentes de tránsito, etc).

Podría existir una cobertura de un seguro específico para esta clase de responsabilidad, una póliza que permitiría solventar y cubrir los daños y perjuicios con independencia del patrimonio del propietario o usuario del artefacto. Sin embargo, salvo para el caso de las empresas que han obtenido un permiso de trabajo aéreo (donde se exige una cobertura de responsabilidad civil), en los restantes casos no hay una norma legal o reglamentaria que imponga la obligación de disponer de cobertura de seguro para esta clase de riesgo civil de manera obligatoria.

 

Nota: Esta columna originalmente salió publicada en mayo de 2019, pero han sido actualizados al 6 de setiembre de 2021.