Veto presidencial: mayorías para levantarlo

El instrumento de co-gobierno por excelencia en nuestro país ha sido la elaboración, sanción y promulgación de la leyes, donde participan tanto el Poder Ejecutivo como el Poder Legislativo, en distintos momentos, con diferentes potestades y con diversos efectos.

Aunque pueda no repararse esta faceta del Poder Ejecutivo en la vida de las leyes, tiene reconocido en materia de legislación nacional los derechos de iniciativa general o privativa, promulgación de leyes sancionadas y «veto» total o parcial de proyectos de ley. Que es en muchos casos de alto impacto en los procesos legislativos.

Sabemos que aprobar leyes, para decirlo en un lenguaje llano, siempre queda reservado a la competencia y decisión de los legisladores, ya sea actuando en cada Cámara o en Asamblea General. Es la raíz y razón de ser del Poder Legislativo. No existe en Uruguay una facultad por la cual sea el Presidente o el Poder Ejecutivo quienes creen, impongan o autoricen directamente leyes. 

Sin embargo, el sistema creado desde nuestra primera Constitución en 1830 tuvo una válvula de escape para permitir que el Poder Ejecutivo -en lo que nos interesa ahora- haga observaciones o formule reparos a las leyes sancionadas en el Parlamento. El instrumento disponible es el conocido “derecho al veto”, que no es otra cosa que la potestad de impedir que una ley quede promulgada y vigente sin forzar al Parlamento a reconsiderar todo o parte de la misma a través de la exigencia de una mayoría de votos más severa. Se le llama muchas veces para simplificar “veto presidencial”, pues focaliza en que la decisión de observar u objetar una ley siempre termina recayendo en la decisión política final del Presidente de la República.

El art. 168 numeral 6) de la Constitución refiere a este instrumento cuando le otorga al Poder Ejecutivo la facultad para “poner objeciones o hacer observaciones a los proyectos de ley que le remita el Poder Legislativo, y suspender u oponerse a su promulgación, en la forma prevista en la Sección VII.”

El mecanismo concreto del “veto presidencial” está desarrollado en el art. 138 (redacción actual): “Cuando un proyecto de ley fuese devuelto por el Poder Ejecutivo con objeciones u observaciones, totales o parciales, se convocará a la Asamblea General y se estará a lo que decidan los tres quintos de los miembros presentes de cada una de las Cámaras, quienes podrán ajustarse a las observaciones o rechazarlas, manteniendo el proyecto sancionado.”

Aunque la norma parece relativamente simple de interpretar, en la reciente discusión del proyecto de ley sobre la indemnización adicional a los ex-trabajadores de la mutualista Casa de Galicia, observado por el Poder Ejecutivo, se cuestionó el criterio de aplicación del art. 138 al momento de la votación en la Asamblea General. 

¿La mayoría de ⅗ de votos exigidos por la norma, deben computarse por separado para los legisladores de cada Cámara, o es suficiente obtener los ⅗ de votos del total de legisladores presentes en la Asamblea General? Dicho de una forma más simple: ¿el veto se puede levantar si lo aprueban los 3⁄5 de los legisladores en la Asamblea (sumando Senadores y Representantes presentes), o se exige que los ⅗ de votos deban obtenerse y computarse por separado en cada Cámara de origen de los legisladores?

Claramente la forma de computar las mayorías no dan el mismo resultado. 

Sin ir más atrás en el tiempo, el criterio aplicado por la Asamblea General en esta última ocasión con la ley de los ex-trabajadores de Casa de Galicia -como ya pasó en otros casos-, fue computar los votos por cada Cámara, exigiendo que esa mayoría especial sea obtenida en cada una de las Cámaras individualmente, sin lo cual no se consideraría aprobado el levantamiento del respectivo veto. 

Si se aplicara el otro criterio de la suma lineal de votos en la Asamblea General, bastaría que la votación para levantar el veto superara los ⅗ de legisladores presentes en la Asamblea (se calcula sobre el número completo de legisladores presentes al momento de la votación). Esta forma de votación era la que regía antes de la reforma constitucional de 1996, ya que la norma reformada requería en caso de observaciones u objeciones presidenciales estar “…a lo que decidan los tres quintos de los miembros presentes”. 

Pero luego de la reforma constitucional de 1996, en el texto que está vigente, el requisito de la mayoría de ⅗ se hace más exigente porque debe obtenerse en cada una de las Cámaras por separado. Si no se alcanza la mayoría especial, no se podrá levantar el veto presidencial, incluso cuando en la suma total se pueda llegar a los ⅗ de los legisladores presentes en la Asamblea General o cuando sí se logre en una sola de las Cámaras. 

La institucionalidad surgida de esta reforma constitucional en el punto que comentamos, ha robustecido la autoridad presidencial en su interacción con el Parlamento, porque exige que el sistema político representado en las bancas legislativas deba lograr dos mayorías consistentes en cada una de las Cámaras que son muy superiores al estándar de la mayorías habituales para sancionar las leyes. 

Después de casi treinta años de vigencia de esta micro reforma, y estando a la vista el constante incremento de las demandas sociales y la permeabilidad de los legisladores a los reclamos sectoriales o corporativos, presionando sobre los presupuestos y los egresos públicos, haber adoptado mayorías más estrictas para levantar vetos presidenciales puede funcionar como un cernidor aceptable para que solo queden en vigencia soluciones legales de alto impacto o relevancia, con amplios consensos.