Concurso de un Prestador de Salud en crisis: ¿qué pasa con el servicio médico?
La situación del concurso y cierre final de Casa de Galicia, un prestador histórico dentro del mutualismo, es la demostración perfecta de que muchas veces la realidad supera a la voluntad o los intereses políticos o gremiales. Lo que podría decirse, de manera más clara, ha sido la tormenta perfecta.
No comentaremos los hechos porque son conocidos: una mutualista en permanente crisis económica, sobredimensionada, con metas incumplidas, periódicamente subsidiada o rescatada por gobiernos y fondos públicos, rispideces entre las autoridades, ejercicio de medidas gremiales durante el período crítico, etc.
El hecho objetivo, mas allá de lo anterior, fue que los representantes de casa de Galicia decidieron recurrir a la Justicia para presentar a al entidad al concurso de acreedores bajo la ley vigente. Una medida que ha disparado consecuencias muy complejas.
Repasemos algo de historia para comprender por qué se llegó a esta encrucijada.
El régimen general de intervención y liquidación de prestadores de salud
La ley 15.903 del año 1987, que introdujo en el sistema de salud público lo que conocemos como ASSE, dispuso crear ese órgano desconcentrado dentro del MSP como una unidad administrativa encargada de gestionar y administrar las prestaciones públicas en materia de salud (art. 267).
Esa misma ley dispuso (art. 6) que
“Las instituciones privadas de asistencia médica colectiva serán de los siguientes tipos:
A) Asociaciones Asistenciales, las que inspiradas en los principios del mutualismo y mediante seguros mutuos otorguen a sus asociados asistencia médica y cuyo patrimonio esté afectado exclusivamente a ese fin;
B) Cooperativas de Profesionales las que proporcionen asistencia médica a sus afiliados y socios y en las que el capital social haya sido aportado por los profesionales que trabajen en ellas;
C) Servicios de Asistencia creados y financiados por empresas privadas o de economía mixta para prestar, sin fines de lucro, atención médica al personal de dichas empresas y eventualmente a los familiares de aquél.
D) Otras instituciones de asistencia médica privada de profesionales, las que proporcionen, sin fines de lucro, asistencia médica a sus afiliados y socios, y en las que el capital social haya sido aportado por los profesionales que obligatoriamente trabajen en ellas.” [una de las cuales, desde la ley 18.440 del año 2008 se llaman IAMPP, como comentaremos más adelante]
La ley 15.903 reguló además un procedimiento específico para que el MSP ejerciera el control y supervisión de todas las instituciones privadas que prestan servicios de salud humana.
“Cuando a juicio del Ministerio de Salud Pública, las instituciones de asistencia médica colectiva no brinden los niveles de atención determinados por las normas vigentes o presenten desequilibrios de importancia en su normal funcionamiento, el Poder Ejecutivo, sin perjuicio de la aplicación de las medidas establecidas en el artículo siguiente, y previa intimación a efectos de subsanar las situaciones referidas, podrá proceder a su intervención por un período no mayor de un año o decretar la liquidación de las mismas. La intervención será a los solos efectos de diagnosticar la situación existente y convocar de oficio a los órganos deliberantes competentes, con el objeto de tratar dicha situación y resolver al respecto.” (Ley 15.903, art. 280).
La intervención podrá ser determinada con o sin desplazamiento de autoridades naturales de al entidad prestadora. Si el Poder Ejecutivo entendiera que están dadas las condiciones para disolver y liquidar la misma, pondrá en marcha una Comisión Liquidadora para llevar adelante el cierre completo, realizando los activos y saldando pasivos, y resolviendo todo lo referido a usuarios, personal, etc. (Decreto 139/2004, art. 13).
Del mismo modo, “Las instituciones que, encontrándose en las situaciones previstas en el inciso primero del artículo 1º de la presente ley y habiéndose acogido al régimen de la misma [refiere Fondo de Garantía para la Reestructuración de Pasivos de las Instituciones de Asistencia Médica Colectiva (Fondo de Garantía IAMC)], no logren viabilidad a juicio del Poder Ejecutivo, quedarán sometidas a las disposiciones de la Ley Nº 18.387, de 23 de octubre de 2008, modificativas y concordantes.” (Ley 18.439, art. 4)
La fisura del sistema sanitario con la ley de concursos del año 2008
Aquello que estaba reservado y gobernado por el Ministerio de Salud Pública, que permitiía dirigir ordenadamente la eventual intervención, disolución y liquidación de los distintos prestadores de salud en el ámbito privado, fue interceptado por la puesta en vigencia de la nueva regulación de concursos.
Fue la ley 18.387 del año 2008 incluyó dentro de los procesos concursales a cualquier clase de empresas, entidades o prestadores, sean personas físicas o jurídicas civiles y comerciales.
Dice la ley en el art. 2: “(Presupuesto subjetivo).- La declaración judicial de concurso procederá respecto de cualquier deudor, persona física que realice actividad
empresaria o persona jurídica civil o comercial. Se considera actividad empresaria a la actividad profesional, económica y organizada con finalidad de producción o de intercambios de bienes o servicios. Se encuentran excluidos del régimen de esta ley, el Estado, los Entes Autónomos, los Servicios Descentralizados y los Gobiernos Departamentales. A las entidades de intermediación financiera les será aplicable el régimen legal específico de liquidación administrativa establecido para dichas entidades.”
Dentro de esta concepción amplia del proceso concursal, que sólo excluye a entidades públicas y a las de intermediación financiera, quedó habilitada la declaración de concurso para los prestadores de salud que realicen sus actividades bajo una forma jurídica de naturaleza civil o comercial.
Entre las primeras mencionamos a todas las recogidas bajo la denominación de Instituciones de Asistencia Médica Colectiva comprendidas en el art. 6 del Decreto Ley 15.181 del 21 de agosto de 1981, y también a aquellas que se creen o se transformen en Instituciones de Asistencia Médica Privada de Profesionales sin fines de lucro (art. 2, Ley 18.440). Son prestadores de naturaleza comercial aquellos que adoptan cualquiera d elas formas previstas en la legislación societaria, tales como sociedades anónimas, de responsabilidad limitada, etc. (Ley 16.060).
¿Cómo se recompone esta crisis normativa en el sistema de salud prestacional?
La fisura introducida en el año 2008 por la ley de concursos, entonces, ha resquebrajado la integridad del sistema de salud nacional, ya que los prestadores públicos (ASSE) y privados (IAMC, IAMPP, etc) se aglutinaban en un solo regulador y decisor en cabeza del MSP.
Sin embargo, un prestador hoy se encuentra obligado a presentar su propio concurso si ha entrado en estado de insolvencia, o un acreedor cualquiera podría hacerlo por su lado también, buscando recomponer sus pasivos. El proceso concursal traslada la cuestión prioritaria prestacional (por la cual debe velar el MSP) a un proceso de cobranza y recupero de activos para el pago de los acreedores (eje de la actividad del Juez y los Síndicos designados).
Como no existe ninguna norma que coordine ambas situaciones (atención médica prioritaria vs. pago a los acreedores), es bastante probable que los tribunales recurran al cierre de las actividades del prestador por obvias razones de especialización, riesgos y responsabilidades ante los usuarios, cuerpos médicos y pacientes. Si no es un prestador de salud o el MSP, ¿quién tomaría la gestión de una entidad de salud en crisis, sin recursos, sin insumos, con medidas gremiales y un cuerpo médico y asistencial sin recibir sus salarios en forma?
Los síndicos designados bajo la ley de concursos no representan el interés público o las políticas sociales, sólo deben cumplir con las obligaciones que le marca la ley: ordenar la entidad, intentar preservar sus activos, recuperar créditos, revisar operaciones o transacciones y realizar el patrimonio, en su caso, para destinarlos a pagar las deudas. Por otra parte, el MSP queda normalmente desplazado de su intervención por cuanto queda sujeto siempre a las decisiones judiciales, consecuencia del estado de derecho. El vacío de responsabilidades que se crea es grande y delicado.
Es el legislador quien deberá priorizar y armonizar los intereses en juego. Mientras no se dicte una norma que permita corregir esta compleja situación -posiblemente no querida ni percibida por el legislador en su momento-, deberían ensayarse soluciones judiciales más amplias y coordinadas.
La reflexión debería ser que solo una actuación conjunta, bien instrumentada, permitirá que se contengan los daños y se pueda aplicar el concepto de “empresa en marcha” durante el concurso, dejando operativo al prestador con el soporte de las autoridades competentes. Por ejemplo, designando una sindicatura que incluya no sólo técnicos representantes de los intereses de la masa de acreedores, sino también un soporte constante en las cuestiones médicas, prestacionales, administrativas y de gestión de la entidad.
